Читаем Партии и выборы в России 2008–2022. История заката онлайн бесплатно

В 2011 году вышла наша совместная книга «Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция». Она стала одной из самых цитируемых работ в сфере изучения российских выборов: по данным РИНЦ, на февраль 2023 года ее процитировали 163 раза.

Прошло 12 лет, накоплен новый довольно обширный материал. В связи с этим мы решили подготовить новую книгу, обобщив то, что происходило с российскими партиями и выборами все эти годы.

Прежняя книга охватывала период до конца 2009 года. Однако мы решили начать немного раньше, чтобы охватить целиком годы, когда президентом России был Д. А. Медведев, поскольку они имели свои отличительные особенности. Таким образом, данная книга будет охватывать время с 2008 по 2022 год.

Эти 15 лет мы делим на четыре периода, каждому из которых мы посвятили отдельную главу. Границами периодов мы считаем следующие события:

• избрание В. В. Путина президентом России в марте 2012 года;

• формирование нового состава ЦИК России в марте 2016 года;

• начало подготовки к проведению общероссийского голосования по поправкам к Конституции России в феврале – марте 2020 года.

Таким образом, три первые главы охватывают каждая по четырехлетнему периоду, а последняя глава – трехлетний период.

Все главы построены примерно одинаково, как и последняя глава нашей книги 2011 года. Первый раздел посвящен изменениям избирательного и партийного законодательства. Во втором разделе мы описываем проходившие в данный период избирательные кампании с точки зрения того, как российская власть осуществляла свою электоральную политику. Третий раздел описывает изменения, происходившие в партийной системе. В четвертом разделе избирательные кампании анализируются через призму участия в них политических партий. Пятый раздел посвящен представленности партий в органах государственной власти. Итоги периода подводятся в шестом разделе.

Несомненно, что почти все события 2008–2022 годов подробно описаны в большом количестве опубликованных нами за эти годы книг, докладов и иных материалов. Первоначально это были доклады Ассоциации «ГОЛОС»[1] (позже признанной «иностранным агентом»), затем книги, изданные в рамках проектов мониторинга выборов Комитета гражданских инициатив и Фонда «Либеральная миссия»[2]. Кроме того, А. В. Кынев выпустил три книги, посвященные выборам региональных парламентов[3], и одну книгу, описывающую губернаторские выборы[4].

Проблема лишь в том, что книг и докладов на нашу тему действительно очень много, и читателю, который хотел бы в сжатом виде получить готовую обобщенную статистику и ее анализ, при таком обилии источников будет сложно это сделать. Главная цель книги – дать обобщенную картину всего этого периода в сжатом виде, оставляя возможность читателю обращаться к более подробным материалам по конкретным годам или проблемам в случае такой необходимости. В своей работе мы опирались на публикации по данному периоду, не дублируя их (что и невозможно, учитывая огромный объем), а стараясь обобщить собранный материал и дать его в сравнительно сопоставимом формате.

Авторы выражают признательность коллегам, взаимодействие с которыми помогало в течение всех 15 лет собирать материал для этой книги. Всех перечислить невозможно, тем не менее мы хотим отметить С. В. Андрейчука, А. Ю. Бузина, М. В. Вольхину, В. Я. Гельмана, А. Ю. Глубоцкого, Г. В. Голосова, В. С. Ковина[5], Ю. Г. Коргунюка, Е. А. Лукьянову, Б. И. Макаренко, А. Н. Максимова, Г. А. Мельконьянца, Г. М. Михалеву, Б. Б. Надеждина, Д. Б. Орешкина[6], С. З. Рачинского, Л. В. Шибанову, С. А. Шпагина, С. А. Шпилькина[7].

У нас были непростые отношения с членами ЦИК России и сотрудниками аппарата комиссии. Тем не менее в отдельный период (2016–2019) наше взаимодействие с ЦИК было относительно плодотворным. И в этой связи хотелось бы отметить К. Ю. Бородулину, М. В. Гришину, А. В. Иванченко, А. Ю. Кинева, Н. В. Левичева, М. А. Лескова, А. С. Нестерова, Э. А. Памфилову. Полезным было и взаимодействие с некоторыми депутатами Государственной думы, в том числе В. М. Зубовым (рано ушедшим в иной мир), Д. Г. Гудковым[8], М. Н. Матвеевым и Ю. П. Синельщиковым.

Отдельную благодарность хотелось бы выразить руководителям Комитета гражданских инициатив и Фонда «Либеральная миссия» Е. Ш. Гонтмахеру, А. Л. Кудрину, И. В. Разумову и Е. Г. Ясину[9] за многолетнюю поддержку нашей работы по мониторингу выборов.

Законодательство о выборах существовало в СССР и РСФСР и в тот период, когда «выборы» в стране были чисто ритуальным мероприятием, не имеющим ничего общего с подлинными выборами. Первые выборы, которые можно было так называть без кавычек, прошли в 1989 году – это были выборы народных депутатов СССР. В 1990 году состоялись выборы народных депутатов РСФСР и народных депутатов местных Советов, в 1991 году – выборы президента РСФСР. Кроме того, с июня 1991 года по апрель 1993 года были организованы выборы глав ряда российских регионов.

Избирательное законодательство тогда еще мало отличалось от того, которое действовало в период ритуальных и безальтернативных «выборов». Его лишь попытались адаптировать к условиям конкурентного процесса.

В 1993–1995 годах была осуществлена реформа избирательного законодательства. В ее основе лежали проекты, подготовленные инициативной группой во главе с народным депутатом РСФСР В. Л. Шейнисом. Первоначально реформа проявилась в положениях о выборах, утвержденных указами Президента РФ 1993 года. Затем она была закреплена и развита в федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (от 6 декабря 1994 года)[10], «О выборах Президента Российской Федерации (от 17 мая 1995 года) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (от 21 июня 1995 года).

Основные положения избирательной реформы 1993–1995 годов были такими:

• смешанная (параллельная) пропорционально-мажоритарная избирательная система на выборах Государственной думы;

• замена мажоритарной системы абсолютного большинства на мажоритарную систему относительного большинства (для выборов депутатов);

• субъектами выдвижения кандидатов стали избирательные объединения и группы избирателей, а трудовые коллективы были исключены из числа субъектов избирательного процесса;

• единообразный порядок поддержки выдвижения кандидатов – сбор подписей;

• обязательная альтернативность (число кандидатов должно быть больше числа мандатов);

• формирование избирательных комиссий на паритетных началах исполнительными и представительными органами власти;

• введение института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса;

• обеспечение доступа всех кандидатов к государственным средствам массовой информации;

• введение избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений;

• изменение формы избирательного бюллетеня с соответствующим изменением порядка работы избирателя с бюллетенем: избиратель должен был не вычеркивать кандидатов, как раньше, а отмечать знаком того кандидата, за которого он голосует; была введена также строка «против всех»;

• судебный механизм разрешения избирательных споров;

• обязанность должностных лиц, выдвинутых в качестве кандидатов, уходить в отпуск на время избирательной кампании;

• публикация данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий.

При этом федеративная система России, закрепленная Конституцией РФ 1993 года, предусматривала принятие в каждом субъекте РФ своих законов о региональных и муниципальных выборах. Эти законы должны были соответствовать положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», игравшего роль рамочного закона. Первоначально рамочный закон оставлял региональным законодателям широкое поле для регулирования, особенно в отношении избирательной системы (в узком смысле этого понятия). Однако в большинстве регионов предпочтение было оказано мажоритарной системе относительного большинства.

В период 1996–2002 годов работа над избирательным законодательством была нацелена в основном на ликвидацию пробелов в законодательном регулировании и борьбу с негативными явлениями, проявившимися в ходе избирательных кампаний. В сентябре 1997 года приняли новый, более подробный рамочный закон (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В марте 1999 года в него было внесено множество изменений (фактически создана его новая редакция), после чего в том же году были приняты новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

После очередного цикла федеральных выборов избирательное законодательство вновь заметно поменялось. В июне 2002 года был принят новый рамочный закон с прежним названием, а в конце 2002 года и начале 2003 года – новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

Тогда же был принят и первый закон о политических партиях. Первоначально (с момента принятия в 1990 году Закона СССР «Об общественных объединениях») политические партии принципиально не выделялись среди других общественных объединений, которые также имели право участвовать в выборах. Особенно широкий круг общественных объединений, имевших право участвовать в выборах, был установлен законами 1994–1995 годов. Так, среди участников выборов в Государственную думу 1995 года были такие откровенно неполитические объединения, как Союз работников жилищно-коммунального хозяйства.

В 1997–1998 годах этот круг был несколько сужен. В рамочном законе и Федеральном законе «Об общественных объединениях» появилось понятие «политическое общественное объединение», и только такие объединения получали право участвовать в выборах. Это были не обязательно партии; главным было требование, чтобы политический характер объединения был отражен в его уставе.

Наконец, в июле 2001 года появился Федеральный закон «О политических партиях». Он предусматривал двухлетний переходный период, по истечении которого в федеральных и региональных выборах не могли участвовать никакие иные общественные объединения, кроме партий (для муниципальных выборов однако сохранилось право других общественных объединений выдвигать кандидатов и списки кандидатов).

Что касается избирательного законодательства, то в 1997–1999 годах основными были следующие изменения:

• признание выборов несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит больше голосов, чем число голосов против всех;

• обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);

• предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);

• возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога.

Избирательный залог предусматривался законами 1999 года как альтернатива сбору подписей для выборов в Государственную думу, одновременно регионы получили право устанавливать его и для своих региональных и муниципальных выборов. В 2002 году в рамочном законе появилась возможность регистрации на основании залога для всех выборов, кроме президентских.

Одним из наиболее серьезных недостатков избирательного законодательства 1999 года стал широкий и открытый перечень оснований для снятия кандидатов с выборов (через отказ в регистрации кандидата или ее отмену). На практике популярных кандидатов стали часто просто снимать. Федеральный законодатель попытался это исправить в рамочном законе 2002 года. Перечень оснований стал более узким (в частности, были исключены нарушения порядка предвыборной агитации и недостоверность сведений о доходах и имуществе) и закрытым; избирательные комиссии были лишены права отменять регистрацию; сократился круг лиц, имеющих право обращаться в суд по поводу отмены регистрации; были также установлены предельные сроки для отмены регистрации. Впрочем, остановить практику снятия кандидатов уже не удалось: электоральные юристы стали находить любые зацепки в законе, и суды шли им навстречу.

Другие важные изменения избирательного законодательства 2002 года:

• обязанность с июля 2003 года избирать не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации по пропорциональной системе;

• освобождение кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную думу, от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма вступила в силу после парламентских выборов 2003 года);

• большая часть избирательных комиссий (ОИК, ТИК и УИК) стала формироваться вышестоящими комиссиями; председатели этих комиссий (ранее избираемые самими комиссиями) также стали назначаться;

• размещение в интернете данных протоколов УИК и вышестоящих избирательных комиссий.

В этот период удалось внести много новелл, направленных на защиту избирательных прав граждан, обеспечение честности и прозрачности подсчета голосов и подведения итогов голосования. Их инициаторами были главным образом депутаты от КПРФ и партии «Яблоко» (в Думе третьего созыва также СПС). ЦИК России, центристские фракции и президентская администрация обычно шли навстречу предложениям. Во многом это объяснялось тем, что в 1990-х годах одной из главных забот федеральной власти стала борьба со своеволием региональных властей, и потому федеральная власть была готова устанавливать законодательные ограничения для злоупотреблений с их стороны. Эта тенденция еще сохранялась примерно до середины 2002 года.