Читаем Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации онлайн бесплатно
Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации
Предлагаемая вниманию читателей монография отражает результаты исследования существующих проблем гражданско-правового регулирования туристской деятельности в России. На основе анализа советского и действующего российского законодательства, материалов правоприменительной практики, а также гражданско-правовой доктрины автор предлагает решения ряда актуальных и не разрешенных до настоящего времени проблем, связанных в том числе с защитой прав и законных интересов российских туристов. Законодательство приведено по состоянию на февраль 2016 г.
Учебная и научная литература / Образование и наукаШевченко Г. Н. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и таможенного права Владивостокского филиала Российской таможенной академии;
Белых В. С. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Института права и предпринимательства, заведующий кафедрой предпринимательского права Уральского государственного юридического университета.
ebooks@prospekt.org
Позиционирование законодателем Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности) как акта, определяющего принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в России, равно как и признание им туристской деятельности одной из приоритетных отраслей экономики, предопределило необходимость обеспечения эффективного правового регулирования данного вида предпринимательской деятельности на фоне возрастающих объемов туристских потоков.
Претворение законодателем отмеченных предписаний в жизнь привело к укрепившимся в последнее десятилетие положительным тенденциям в реформировании туристского законодательства, его восприимчивости к нормам международного права и в устранении законодателем ранее допущенных недоработок и коллизий норм. Вместе с тем нельзя не отметить и ряд имеющихся проблем, наличие которых вплоть до настоящего времени не позволяет обеспечить качественное всестороннее гражданско-правовое регулирование туристских отношений и должный уровень защиты прав и законных интересов российских туристов.
К существующим проблемам следует отнести не только недостаточную проработанность российского туристского законодательства, выраженную в имеющихся внутренних противоречиях и неточностях норм Закона о туристской деятельности, но и полную неурегулированность отдельных видов туризма (самодеятельного и экстремального), в которых проблемы защиты прав туристов стоят наиболее остро. Неясность терминологии, несовершенство законодательства в вопросах содержания и формы договора оказания туристских услуг, ответственности туроператоров, финансового обеспечения туроператорской деятельности, отсутствие разъяснений Верховного Суда Российской Федерации норм Закона о туристской деятельности предопределяют наличие в правоприменительной практике значительного количества препятствий на пути к обеспечению должного уровня защиты прав и законных интересов российских туристов.
Данные обстоятельства предопределяют необходимость проведения детальных научных исследований, глубокой проработки существующих в области гражданско-правового регулирования туристских отношений проблем и выработки путей их решения. Работа в данном направлении послужит как развитию действующего в сфере туризма законодательства и повышению эффективности правового регулирования, так и обеспечению высокого уровня защиты прав и законных интересов граждан России в сфере оказания туристских услуг.
Начало историографии туризма, если понимать под ним прежде всего путешествия, трудно датировать годом или даже столетием: люди путешествовали всегда. Однако закрепление складывающихся в сфере туризма общественных отношений в качестве объекта правового регулирования в России связывают со вторым десятилетием XX в. в силу признания абсолютной общественно-воспитательной полезности таких отношений как рычага идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа советской властью, придавшей им статус сферы туристско-экскурсионного обслуживания1.
Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»2, а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»3, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.
Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов4 (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).
Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых5 путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)6; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)7.
Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».
Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании8. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).
Следует заметить, что вопрос о соотношении понятий «услуга» и «обслуживание» является дискуссионным. Цивилисты неоднократно приводили в обоснование своих позиций различные доводы, однако в целом можно констатировать наличие двух точек зрения. Сторонники первой исходят из тождественности рассматриваемых понятий, поскольку, как отмечается, обслуживание опосредует любую деятельность по удовлетворению чьих-либо потребностей9. Сторонники другой настаивают, что сфера обслуживания – это сфера, где кроме производства осуществляется и доведение произведенных услуг до потребителя, тогда как сфера услуг – это сфера, где производятся услуги10. Подчеркнем, что последнее сосредотачивает в себе не только юридический аспект, но и толкование рассматриваемых понятий в экономической литературе, заключающееся в том, что обслуживание – это не только производство материальных и нематериальных услуг, но и доведение их до потребителя11. Разделяя отмеченную позицию А. Н. Баринова, а также Н. В. Сирик о том, что «обслуживание» применительно к сфере туризма является более широким понятием по отношению к «услуге», поскольку представляет собой характеристику деятельности, направленной на удовлетворение потребностей посредством организации и оказания услуги12, приведем и собственные доводы, которые позволяют не только проиллюстрировать справедливость поддерживаемой позиции, но и разграничить понятия «туристско-экскурсионное обслуживание», «туристско-экскурсионная услуга», «туристско-экскурсионная работа».
В качестве подтверждения следует привести результаты проведенного анализа нормативных правовых актов СССР (изданных в период 1959–1987 гг.), регулировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания. Согласно им имеет место градация актов на регулирующие непосредственно оказание туристско-экскурсионных услуг (т. е. удовлетворение потребностей) и регламентирующие работу самого туристского предприятия (т. е. регулирующие туристско-экскурсионную работу), например постановление Президиума ЦСТЭ ВЦСПС от 29 мая 1973 г. «О методических рекомендациях по организации туристской работы на туристских базах» и др.). Таким образом, туристско-экскурсионное обслуживание включает в себя как туристско-экскурсионные услуги, т. е. деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на удовлетворение потребностей граждан, так и туристско-экскурсионную работу – деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на организацию собственной работы как предпосылки возможности оказания туристских услуг. Существенно, что приведенные ранее дефиниции авторов позволяют сделать вывод: туристская деятельность как деятельность туроператоров и турагентов по организации путешествий (понятие введено ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») представляет собой современный аналог туристско-экскурсионного обслуживания, поскольку вобрала в себя все его смысловое значение: деятельность туроператора (турагента), направленная на удовлетворение потребностей граждан, и деятельность, направленная на организацию собственной работы как предпосылки оказания туристских услуг. Немаловажно, что и в ст. 779 ГК РФ закреплен такой вид услуг, как туристское обслуживание, которое, что очевидно, осуществляется посредством реализации туристской деятельности. В настоящем исследовании будем исходить непосредственно из указанных представлений.
Итак, временные рамки первого этапа определяются 1917–1936 гг. Для него характерны создание социально-экономических условий для зарождения и становления советской туристско-экскурсионной инфраструктуры, а также попытки централизации туристского и экскурсионного движения в единую систему обслуживания, осуществляемого в целях демонстрации истории революционной борьбы и популяризации социалистического строительства в СССР. Отмеченное, на наш взгляд, объясняет происходившее на данном этапе смешение культурной и идеологической политики, сращивание сферы туристско-экскурсионного обслуживания с государственным аппаратом и, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, реализацией четкой установки на полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни13.
Иными словами, туризм как сфера правового регулирования на данном этапе – один из рычагов идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа; вид спорта, путешествия, в которых развлечение и отдых соединяются с образовательными целями, «…новая форма классовой борьбы и в то же время социалистического строительства»14. Характерно, что это свое приоритетное значение туризм не утратит вплоть до распада СССР.
