Читаем Административный процесс онлайн бесплатно

Тищенко Николай Маркович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого. Занимается проблемами административного процесса. Автор монографий «Гражданин в административном процессе», «Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пункт совершенствования», член авторского коллектива учебника «Адміністративне право України.»

Рецензенты: академик Академии правовых наук Украины, д-р юрид. наук, проф. В.Ф. Сиренко; президент Одесской национальной юридической академии д-р юрид. наук, проф. С.В. Кивалов.

В последнее время вышли в свет ряд учебников, учебных пособий, иных изданий по административному праву и административной деятельности. Проблемы административного процесса и как науки, и как учебной дисциплины оставались за пределами научных интересов ученых-правоведов.

Впервые в отечественной юридической науке появилась работа, в которой на системном уровне исследуются основные проблемы административного процесса, органически сочетаются черты учебника и научного исследования. В ней восприняты и развиты многие методические приемы, способы изложения сложных проблем в управленческой среде государственной власти. Строгая логическая последовательность и ясность изложения, четкие и краткие дефиниции ярко характеризуют талантливый стиль изложения материала. Приводимые в работе взгляды представителей различных научных школ и направлений относительно содержания и места административного процесса в системе права доступны для восприятия.

Предлагаемый вашему вниманию учебник отличается новизной. Он отвечает на многие вопросы, непосредственно связанные с жизнью украинского общества, и в первую очередь со сферой государственного управления, в которой затрагиваются права и свободы конкретных граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами государства и последних – между собой.

С позиции широкого толкования освещается структура административного процесса (административно-процессуальные производства, стадии и режим). Детально рассматривается широкий спектр административно-процессуальных производств как обособленных элементов административного процесса в целом. Одновременно не исключается трансформация отдельных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Причем авторы оправданно не ограничивают административный процесс исключительно юрисдикционной деятельностью. Напротив, должное внимание уделено процессу рассмотрения и разрешения многообразных индивидуальных дел положительного характера (например, производства по принятию индивидуальных актов управления, по обращению граждан, контрольные производства, регистрационно-разрешительные производства по приватизации государственного и общественного имущества и др.).

Все эти проблемы рассматриваются и излагаются на уровне современной науки, свободной от идеологической предвзятости, конъюнктуры, закостенелых догм.

Авторы учебника подчеркнули объективную необходимость в дальнейшей последовательной процессуальной регламентации деятельности всех субъектов процессуальной деятельности, и в первую очередь лиц, облеченных государственно-властными полномочиями, которые в соответствии со ст.19 Конституции Украины должны «… действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины».

Понимая, что сегодня, как никогда, актуален вопрос «как» делать, а не «что» в сфере правового регулирования социальных связей, авторы первостепенное внимание уделяют проблемам формирования процессуального механизма реализации норм материального права (и не только административного, но и земельного, экологического и др.), что вполне соотносится с требованиями Концепции об административной реформе в Украине.

В связи с проводимой в настоящее время судебно-правовой реформой живой интерес вызывает раздел, посвященный историческому и зарубежному опыту становления и развития административной юстиции (на примерах Украины в период с 1918 по 1920 гг., России до 1917 г., Франции, Германии, Англии, США, Китая, Японии и др. стран). Критически используя зарубежный опыт, а также все то лучшее, что выработала правовая практика человечества в сфере административной юстиции, сделан логически единственно верный вывод о возможности выделения административных судов, как самостоятельной ветви судебной власти в Украине. Основой же их деятельности должно стать самостоятельное административно-процессуальное законодательство и Административно-процессуальный кодекс Украины.

Учебник, который написали известные ученые-правоведы А.М.Бандурка и Н.М.Тищенко, призван стать научно-методической основой для введения новой учебной дисциплины «Административный процесс» как в учебных заведениях системы МВД, так и в юридических вузах.

Наконец, глубокое знание требований и содержания административного процесса будущими юристами-практиками, умение правильно применять административно-процессуальные нормы, регламентирующие, в первую очередь, самих же правоприменителей, будут служить дополнительными гарантиями при реализации и защите основных прав и свобод личности.

И.М. Погребной,кандидат юридических наук, доцент

В настоящее время в Украине расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. Очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовываться без совершенствования соответствующего процессуального механизма.

В значительной мере это обусловлено тем обстоятельством, что органы управления действуют во всех сферах жизни общества, издавая множество нормативных актов по широкому кругу вопросов, в том числе и затрагивающих права и свободы конкретных граждан. В свою очередь, граждане практически ежедневно обращаются в различные исполнительные органы для разрешения конкретных вопросов, связанных с реализацией и защитой предоставленных им прав, исполнением возложенных на них обязанностей. Многообразны и сложны взаимоотношения и исполнительных органов государства между собой, они требуют надлежащего разрешения проблемы их взаимодействия с различными негосударственными структурами. Механизм такого взаимодействия нуждается в четком административно-процессуальном регулировании. Это представляет собой важнейшую предпосылку обеспечения правовой защищенности граждан, с одной стороны, и четкого, надлежащего функционирования всех звеньев органов исполнительной власти, с другой.

В настоящее время административный процесс как реальное правовое явление прочно занял свое место в ряду многих отраслей отечественного права. Однако взгляды на его сущность и правовую природу далеко не всегда отличались однозначностью. Время и значительные изменения в жизни нашего государства показали определенную несостоятельность отдельных воззрений на административный процесс, другие же из них до настоящего времени могут служить теоретической базой для дальнейшей оптимизации и совершенствования нормативного регулирования в этой сфере.

В свое время С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. С осуществлением деятельности исполнительных органов связывал административный процесс и А.Е. Лунев.[1]

На протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений. Такие ученые-административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М. Манохин, В.М. Горшенев, Р.С. Павловский и др., понимают административный процесс в широком смысле.

Другая группа ученых трактует административный процесс в узком смысле, связывая его только с рассмотрением административных дел (Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Клюшниченко, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко и др.).

Предпочтительность позиции широкого толкования понятия административного процесса, которую мы разделяем, можно обосновать, критически осмысливая аргументы ее противников.

Наиболее последовательно отстаивала свою позицию о сужении границ административного процесса Н.Г. Салищева. По ее мнению, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[2].

Исключительно юрисдикционный характер административного процесса подчеркивали В.С. Тадевосян и М.И. Пискотин, считая последний процессом рассмотрения спора о праве административном[3].

Несколько шире определяет административный процесс А.П.Клюшниченко, понимая под ним порядок осуществления государственными органами специфической деятельности по применению административного принуждения, рассмотрению жалоб, протестов, представлений, заявлений и разрешению споров, связанных с управленческой сферой[4], хотя такое определение, по сути, также подчеркивает юрисдикционный характер процесса.

Примером наиболее категоричной позиции по этому вопросу может служить высказывание А.В. Самойленко, подчеркивавшего, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административного принуждения.[5]

Таким образом, исходной позицией для определения понятия административного процесса в узком смысле выдвигался его юрисдикционный характер.

Нецелесообразность такого подхода к пониманию административного процесса обусловливается рядом обстоятельств.

Во-первых, юрисдикционная деятельность представляет собой лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой государственными органами и организациями.

Во-вторых, сведение административного процесса к рассмотрению только некоторых категорий дел, носящих юрисдикционный характер, означает, по существу, отрицание административно-процессуального, управленческого характера многогранной организационной деятельности органов государственного управления.

В-третьих, ограничение функций административного процесса выполнением юрисдикционных задач фактически выводит за его рамки рассмотрение и разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера, которые в общем и составляют большую его часть.

В-четвертых, сужение рамок административного процесса только юрисдикционной деятельностью, по сути, отождествляет его с уголовным и гражданским процессами, что нельзя признать правильным.

В-пятых, расчленение административного процесса на сам процесс и административное производство как равные составляющие приводит к неправильному определению сути этих правовых явлений, поскольку производство по конкретной категории административных дел является составной частью процесса и соотносится как особенное и общее.

В-шестых, административный процесс является формой применения системы административно-правовых норм, более того, данный процесс обслуживает не только отрасль материального административного права, но и материальные нормы иных отраслей права, например, земельного.

Таким образом, понимание административного процесса в широком смысле позволяет правильно оценить его регулятивные возможности, уяснить его место и роль в системе иных процессуальных отраслей права.

При этом наиболее полное представление об административном процессе можно получить, учитывая выдвинутую и обоснованную проф. В.М. Горшеневым и его последователями теорию юридического процесса.[6] Их исследования значительно обогатили представление об этом сложном правовом явлении, позволили рассматривать его не только как чисто юрисдикционное явление.

Напомним, что в теории юридического процесса можно выделить ряд его основных и дополнительных признаков.

Во-первых, юридический процесс представляет собой такую организационную форму деятельности, которая всегда связана с разбирательством таких обстоятельств и фактов, которые основываются на праве (законе) и влекут определенные юридические последствия.

Во-вторых, юридический процесс представляет собой совокупность правовых форм деятельности исключительно уполномоченных на то субъектов – органов государства, должностных лиц и т.д., специализирующихся по различным отраслям юридической практики.

В-третьих, юридический процесс – это такая область человеческой практики, которая представляет собой органически взаимосвязанную систему действий по совершению операций с нормами права.

В-четвертых, юридический процесс всегда рассматривается как деятельность, результат которой закрепляется принятием соответствующих правовых, имеющих официальный характер и установленную законом форму актов.

В-пятых, юридический процесс – это такая деятельность, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации.

В-шестых, для юридического процесса необходимо использование различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса.

Административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, она связана с реализацией материальных норм административного права, а ряде случаев – и норм иных отраслей права. Последнее обстоятельство нуждается в более подробном рассмотрении.

В последние годы усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм в земельном, экологическом и других отраслях права. В связи с этим возникает необходимость в выяснении соотношения указанных групп процессуальных норм («земельный процесс», «экологический процесс» и др.) с административным процессом.

Выделение обособленных групп процессуальных норм объясняется стремлением ученых, анализирующих отраслевые процессуальные явления, ввести в юридическую науку и обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм исследуемых ими отраслей права не только при помощи гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной форм, но и при помощи процессуальных форм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях права[7].

В ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе земельного и экологического.

Указанные отрасли права непосредственно связаны с деятельностью органов управления. Более того, именно органы управления осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных земельных и экологических дел, применяя при этом нормы указанных отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Эта деятельность является управленческой.