Читаем Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект онлайн бесплатно

Автор:

Приходько М. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Российского историко-правового общества (РИПО), историк-правовед, автор ряда публикаций по истории государства и права России первой половины XIX века.

Рецензенты:

Жаров С. Н., доктор юридических наук, профессор;

Ружицкая И. В., доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник ИРИ РАН.

Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ И. А. Исаев.

ebooks@prospekt.org

Министерская система управления была введена и получила правовое оформление в Российской империи в первой трети XIX в.

С незначительными изменениями эта система действовала до 1917 г. и в трансформированном виде она продолжает оставаться основой государственного управления Российской Федерации до настоящего времени.

В виду этого особенно актуальным является изучение процесса создания министерской системы управления в России в первой трети XIX в. – становления системы министерств в 1802–1811 гг. и завершения правового оформления министерской системы управления в 1811–1835 гг.

Именно создание министерской системы управления стало одним из действенных результатов в ходе административных преобразований во внутренней политике Российской империи в начале XIX в.

Эта система оказала определяющее воздействие на дальнейшее развитие всей государственной системы Российской империи.

Поэтому проблема создания российской министерской системы управления представляет собой безусловный, как специфически юридический, так и исторической интерес.

Кроме того, проводящаяся в Российской Федерации с 2002 г. административная реформа придает дополнительную актуальность именно изучению генезиса министерской системы управления в России.

Степень научной разработанности темы

Проблема создания министерской системы управления в России долгое время оставалась на периферии основных направлений исследовательских интересов дореволюционных, советских и современных юристов.

Лишь 1855 г. датируется появление работы юриста А. И. Вицына «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств»¹ – одного из первых исследований по истории министерской системы управления.

В нем впервые были систематизированы государственные учреждения на стыке двух систем государственного управления – коллежской и министерской.

В 1858–1862 гг. был издан первый труд по истории организации и деятельности Министерства внутренних дел юриста Н. В. Варадинова², сохраняющий научную ценность до настоящего времени.

К сожалению, вопросам подготовки и разработки министерской реформы, создания министерской системы управления в этих трудах уделялось мало внимания.

В 1858 г. была впервые опубликована записка М. М. Сперанского «О государственных установлениях»³, заложившая теоретические основы изучения истории министерской системы управления на основе выделения двух «планов» министерской реформы – 1802 и 1810 гг.

В 1890 г. впервые в полном виде была напечатана др. важнейшая для изучения министерской системы управления записка М. М. Сперанского «Введение к Уложению государственных законов»⁴ – обширный план реформы всего внутриполитического устройства империи, составленный по поручению императора Александра I.

В многочисленных дореволюционных учебниках русского государственного права А. В. Романовича-Славатинского⁵, А. Д. Градовского⁶, И. Е. Андреевского⁷, Н. О. Куплевасского⁸, Н. М. Коркунова⁹, Н. И. Лазаревского¹⁰, Б. Э. Нольде¹¹ и истории русского права В. И. Сергеевича¹², М. Ф. Владимирского-Буданова¹³, Н. П. Загоскина¹⁴, В. Н. Латкина¹⁵, а также в справочных изданиях юристов В. С. Кривенко¹⁶, О. О. Эйхельмана¹⁷ и В. Е. Романовского¹⁸, министерской реформе уделялось ограниченное внимание, что объяснялось, с одной стороны, особенностями учебно-справочной литературы, а с др. стороны – малой исследованностью темы.

Первое в дореволюционной литературе историко-юридическое исследование, посвященное министерской системе управления, было опубликовано С. П. Покровским¹⁹ в 1906 г.

С. П. Покровский сделал попытку систематизации имеющегося к тому времени по данной теме исторического и юридического материала.

Но временной отрезок, рассматриваемый в данном исследовании от так называемого удельно-вечевого периода и до 1906 г., не позволил С. П. Покровскому детально проанализировать процесс создания министерской системы управления.

Советскими юристами опубликованы только два исследования по данной теме.

В 1981 г. защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX в.» С. М. Казанцева²⁰.

Эта диссертация стала первым историко-юридическим исследованием реформы высших и центральных государственных учреждений Российской империи в СССР.

С. М. Казанцевым был проанализирован общий ход административных преобразований в 1802–1811 гг. В том числе им был обрисован общий ход проведения министерской реформы в 1802–1811 гг., без рассмотрения структуры центральных государственных учреждений и процесса завершения правового оформления министерской системы управления.

В 1983 г. защищена кандидатская диссертация и опубликована одноименная монография юриста Н. Н. Ефремовой «Министерство юстиции Российской империи 1802–1917: (историко-правовое исследование)»²¹.

Н. Н. Ефремовой впервые с дореволюционного времени удалось провести подробный историко-юридический анализ деятельности Министерства юстиции Российской империи и его структуры.

Еще одно исследование заслуживает только косвенного выделения. Это кандидатская диссертация юриста А. В. Борисова «Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века»²², защищенная в 1983 г. Она уделяла основное внимание функциональному аспекту деятельности дореволюционных Министерства внутренних дел и Министерства полиции.

Только в последнее время, начиная с 90-х гг. XX в., появились историко-юридические исследования, посвященные деятельности отдельных дореволюционных министерств и ведомств – Министерства полиции²³, Министерства юстиции²⁴, Государственного контроля²⁵, Министерства внутренних дел²⁶ и Министерства финансов²⁷.

В 2002 г. защищена кандидатская диссертация юриста Н. И. Зуева, посвященная историко-правовым аспектам учреждения, организации и деятельности Комитета министров в первой половине XIX в. и опосредовано затронувшая тему подготовки и создания министерской системы в 1802 г.²⁸

Наконец, в 2004 г. юристом С. В. Коданом защищена докторская диссертация «Юридическая политика Российского государства в 1800–1850 гг.»²⁹ – комплексное историко-юридическое исследование юридической политики Российской империи в первой половине XIX в., включавшее, к сожалению, только краткий из-за ширины темы исследования обзор создания и деятельности российских министерств в первой половине XIX в.

Таким образом, современными юристами не опубликовано работ, специально посвященных проблеме создания министерской системы управления в России в начале XIX в.

Данное монографическое исследование должно восполнить этот пробел.

Основное внимание реформам государственного аппарата Российской империи в начале XIX в. было уделено в трудах дореволюционных, советских и современных историков.

В биографических трудах М. И. Богдановича³⁰, Н. К. Шильдера³¹, великого князя Николая Михайловича [Романова]³², М. Н. Покровского³³, посвященных императору Александру I, в исторических исследованиях А. Н. Пыпина³⁴, А. Н. Куломзина³⁵, А. Н. Филиппова³⁶, М. В. Довнар-Запольского³⁷, С. Г. Сватикова³⁸, В. И. Семевского³⁹, В. Е. Якушкина⁴⁰, Г. Г. Тельберга⁴¹, посвященных развитию общественного движения при императоре Александре I, деятельности Комитета министров, министерской реформе, проектам государственных реформ начала XIX в., преобразованиям государственного строя в царствование Александра I – была дана общая картина реформ государственного аппарата в России в начале XIX в.

В 1902 г. русская историческая литература обогатилась ведомственными юбилейными изданиями, посвященными 100-летию учреждения Комитета министров⁴² и отдельных министерств⁴³, что имело важное научное значение, поскольку структура центральных государственных учреждений не была к тому времени должным образом изучена, а архивы этих учреждений были трудно доступны. Здесь же отметим юбилейные издания и др. учреждений примыкающих лет⁴⁴.

К 1917 г. была опубликована основная часть документов и источников мемуарного характера, касающихся министерской реформы.

После 1917 г. исследование проблемы создания министерской системы управления продолжилось.

Первыми советскими исследованиями внутренней политики Российской империи в первой половине XIX в. были книги историка А. Е. Преснякова «Александр I» и «Апогей самодержавия. Николай I», изданные в 1924 и 1925 гг.⁴⁵

Помимо исторических портретов императоров Александра I и Николая I, они содержали анализ тенденций развития государственного управления в первой половине XIX в.

В 1957 г. издана монография А. В. Предтеченского «Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века»⁴⁶.

В ней впервые в советской исторической науке были достаточно подробно исследованы протоколы Негласного комитета в 1801–1803 гг. – органа, на заседаниях которого была разработана и подготовлена российская министерская реформа.

Выяснению предпосылок и глубинных связей административных реформ в России в первой четверти XIX в. с экономической и социально-политической обстановкой была посвящена докторская диссертация историка А. И. Парусова «Административные реформы в России в первой четверти XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой»⁴⁷, защищенная в 1967 г.

А. И. Парусов подробно исследовал тему приспособления государственного аппарата России к новому уровню развития социально-экономических отношений в начале XIX в., но, как таковой, специальный анализ проблемы создания министерской системы управления и изменений в структуре центральных государственных учреждений в этом труде отсутствовал, что объяснялось обширностью темы исследования.

Следующий 1968 г. обогатил советскую историческую науку сразу двумя учебными изданиями, освещавшими организацию и деятельность российских министерств до 1917 г., автором которых был историк Н. П. Ерошкин.

Это первое издание учебника «История государственных учреждений дореволюционной России»⁴⁸ и учебное пособие «Министерства России первой половины XIX века – фондообразователи центральных государственных архивов СССР»⁴⁹.

Они незаменимы до сих пор⁵⁰, но естественным недостатком их (обусловленными назначением учебной литературы) было слишком краткое изложение структуры российских дореволюционных министерств и главных управлений.

Заметным явлением в советской исторической науке стала дискуссия по проблемам абсолютизма в России, развернутая на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории» в 1968–1971 гг.

В ней приняли участие и историки-юристы А. М. Давидович, С. А. Покровский⁵¹ и несколько позднее Ю. П. Титов⁵².

Опосредованно, эта дискуссия привлекла внимание научной общественности и к истории государственных учреждений конца XVII – начала XVIII в., а потом и более позднего времени.

В 1971 г. вышло в свет 1-е издание библиографического указателя «Справочники по истории дореволюционной России: Библиография»⁵³ под научной редакции историка П. А. Зайончковского, содержавшее в систематизированном виде важную информацию по истории центральных государственных учреждений дореволюционной России.

В 1973 г. было опубликовано исследование историка Л. Г. Безродного «Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический потенциал России»⁵⁴, в котором, в частности, была отражена структура Военного и Морского министерств.

В 1978 г. издается монография историка П. А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.»⁵⁵.

К сожалению, именно началу XIX в. в ней было уделено самое общее внимание, очень краткое по содержанию.

В 1981 г. вышла в свет монография (написанная на основе докторской диссертации) историка Н. П. Ерошкина «Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века)»⁵⁶.

В этой работе Н. П. Ерошкин выделил основные особенности и тенденции развития высшего государственного управления Российской империи в первой половине XIX в.

Созданию министерской системы управления и изменению в структуре центральных государственных учреждений также уделялось внимание, но в самом общем виде, что не умаляет заслуг Н. П. Ерошкина, тем более что данная монография до сих пор является базовым исследованием по истории государственного аппарата Российской империи в первой половине XIX в. и вновь переиздана в 2006 г.⁵⁷

Последующие исследования 80-х – начала 90-х гг. ХХ в. были связаны с разработкой общей проблемы реформ в России в начале XIX в. в различных ее аспектах. Это работы Н. В. Минаевой⁵⁸, М. М. Сафонова⁵⁹, С. В. Мироненко⁶⁰, Т. Н. Жуковской⁶¹.

Кроме того, отметим кандидатскую диссертацию историка Л. М. Вяловой, защищенную в 1987 г. и содержавшую углубленный анализ порядка делопроизводства центральных государственных учреждений первой половины XIX в.⁶²

С середины 90-х гг. XX в. и по настоящее время можно проследить появление научных исследований, посвященных истории отдельных государственных учреждений дореволюционной России и персональному составу их руководителей⁶³.

Здесь же, ввиду малой изученности ряда государственных учреждений, выделим и исследования современных экономистов: С. А. Андрюшина⁶⁴, Н. П. Ефимовой⁶⁵, Т. Д. Маковник⁶⁶ и А. Т. Коломиец⁶⁷.

Торжественное празднование в 2002 г. 200-летнего юбилея учреждения российских министерств отмечено изданием юбилейных изданий нескольких министерств⁶⁸, поддержавших традицию дореволюционных юбилейных ведомственных изданий, изданных к 100-летнему юбилею.

Начало XXI в. в российской исторической науке ознаменовано завершением издания двух многотомных справочников «Государственность России: словарь-справочник»⁶⁹, «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801–1917»⁷⁰ и двух отдельных справочных изданий «Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России»⁷¹, «Управленческая элита Российской империи. История министерств. 1802–1917»⁷².