Читаем Региональное управление и территориальное планирование онлайн бесплатно

Управление – всегда определяющий фактор состояния и результатов деятельности любой экономической системы, в том числе такой сложной, как регион. Его роль в социально-экономическом развитии субъектов РФ существенно возрастает, что обусловлено усложнением и повышением уровня разнообразия задач, стоящих перед органами публичной власти, необходимостью эффективной адаптации объекта управления к происходящим изменениям в его внутренней и внешней среде.

В последние годы российская региональная практика отличается освоением значительного числа новых форм (кластеры, индустриальные и технологические парки, территории опережающего развития и др.) и инструментов управления (стратегии развития субъектов РФ и муниципальных образований, концессионные соглашения, государственные фонды развития промышленности и др.), заметным расширением спектра видов экономической политики (промышленной, кластерной, научно-технологической, инвестиционной и др.), разрабатываемой и реализуемой на мезоуровне.

Систематизация положений, отражающих современную теорию и практику регионального управления, их творческое осмысление бакалаврами направления «Государственное и муниципальное управление» становится императивом современной системы подготовки кадров публичного управления.

Авторами настоящего учебника поставлена цель – обобщить имеющиеся в отечественной и зарубежной литературе и апробированные практикой рекомендации и меры по формированию и совершенствованию системы регионального управления и территориального планирования и представить в виде материала, необходимого и достаточного для выпускника экономического факультета высшего учебного заведения.

В учебнике отражены достижения современной теории и практики публичного управления. Особое внимание уделено особенностям и механизмам регионального управления и территориального планирования, инновациям в системе публичного управления, содержанию региональной социально-экономической политики.

Авторы учебника: заслуженный деятель науки Российской Федерации, д-р экон. наук, проф. И. Е. Рисин (предисловие, главы 2, 3, 4, 7, 8), д-р экон. наук, проф. Ю. И. Трещевский (главы 1, 5, 6).

Региональное управление должно осуществляться на основе системных представлений о его объекте, учета различного содержания входящих в него подсистем.

Под системой в управленческом аспекте необходимо понимать относительно обособленную в пространстве и относительно устойчивую (с точки зрения общественного наблюдателя) во времени часть окружающего мира, обладающую одновременно свойствами внешней целостности и внутреннего многообразия. Регион – это частный случай, конкретное воплощение системы, наделенное совокупностью свойств, существенных с точки зрения управления.

Регион как система представляет собой совокупность элементов, взаимосвязанных друг с другом и образующих определенную целостность, противостоящую своему окружению. Регион образует систему, состоящую из взаимозависимых частей, каждая из которых привносит что-то конкретное в уникальные характеристики целого. В содержательном плане регион необходимо рассматривать как комплекс связанных между собой и взаимозависимых объектов, образующих сложное единство; целое, состоящее из частей, расположенных упорядоченно в соответствии с какой-либо схемой или планом.

В наиболее общем виде регион следует трактовать как территорию, обладающую набором специфических природных, демографических, социальных, экономических, историко-культурных характеристик, формирующих его уникальную идентификацию как системы. Исходя из базового свойства систем – пространственности, регион в управленческом плане целесообразно представить как многомерную систему.

С позиций системного подхода к управлению регион необходимо трактовать как объект, целостность которого обеспечивается совокупностью связей и отношений между группами элементов, объединенными развернутыми в пространстве и времени структурами.

Регион как система характеризуется тремя основными характеристиками:

наличием упорядоченной элементной базы;

взаимосвязями между элементами;

обособлением от окружающей среды.

Существенным с точки зрения управления является наличие субъективной составляющей – наличие стороннего наблюдателя, позволяющего выделить относительно устойчивую часть окружающего мира с помощью идентифицирующих признаков элементной базы системы.

Идентификационное пространство – структурированная сфера явлений или предметов, для элементов которой существуют принципиальные возможности идентификации, т. е. различения объекта от других с помощью тех или иных идентифицирующих признаков.

Идентифицирующие признаки могут базироваться на системе координат для элементов пространства, списке наименований элементов, тех или иных отношениях множества элементов.

Применительно к региону как сложной системе, содержащей значительное количество характеристик, отражающих различные аспекты ее функционирования и развития, целесообразно выделить их группы, существенные с точки зрения внешнего наблюдателя, в данном случае – управленца.

Первой характеристикой региона как управляемой системы является определение состава его идентификационных признаков. Регион должен быть рассмотрен как система, в которой каждая группа однородных по своему содержанию признаков образует одно измерение, одну «систему координат». «Система координат» выстраивается на основе идентифицирующих признаков и таким образом определяется как идентификационное пространство.

С точки зрения управления регионом необходимо выделить шесть идентификационных признаков (идентификационных пространств) региона как системы:

территориальный, позволяющий идентифицировать регион как территорию с четко определенными географическими границами;

административный, основанный на наличии административных органов управления;

экономический, в основе которого лежит структурная целостность производственной системы;

демографический, базирующийся на контингенте жителей региона и обеспеченности их социальными услугами;

институциональный, оцениваемый по совокупности формальных и неформальных институтов;

организационный, единство компонентов которого обеспечивается взаимодействием между субъектами и объектами управления.

Содержание идентификационных признаков (пространств) региона обусловливает направления, цели, задачи и инструменты управления.

1. Любую территориальную социально-экономическую систему можно рассматривать как экономически и социально эффективное сочетание элементов общества, целенаправленно функционирующее на определенной территории.

Соответственно, регион в территориальном аспекте – это целостная экономико-географическая территория, которая представляет собой локально-специализированную часть национального хозяйства страны, обладающую комплексным социально-экономическим развитием с устойчивой внутренней связью между его элементами; возможностью воспроизводства продукции отраслей специализации территории для решения общегосударственных задач.

В более узком плане регион – это область, местность, часть страны, отличающаяся от других территорий совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся, относительно устойчивых экономико-географических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностью национального состава населения.

Естественным компонентом территории являются природные условия, поэтому по территориальному признаку под регионом можно понимать территорию страны с более или менее однородными природными условиями и определенной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов со сложившейся и перспективной социальной структурой.

В то же время регион не существует без населения, поэтому его необходимо рассматривать как пространственное сочетание территориальных предпочтений и объединения людей.

2. Административное пространство региона характеризуется наличием органов власти, действия которых приводят к достижению заданных целей регионального развития.

В структуре административного пространства выделяются:

представители региона в федеральных структурах: сенаторы представляют регион в Совете Федераций, депутаты – в Государственной Думе, при правительстве РФ работает представительство администрации региона во главе с руководителем,

региональные органы власти напрямую взаимодействуют с отраслевыми министерствами и ведомствами Российской Федерации и осуществляют всю совокупность управленческих функций в административно-территориальном образовании,

административно-управленческие функции в регионе выполняют представители федеральных органов: главный федеральный инспектор в регионе; уполномоченный по правам человека в регионе, уполномоченный по правам ребенка в регионе,

экономические, организационные функции в регионах выполняют региональные отделения федеральных структур: налоговая инспекция, фонд социального страхования, пенсионный фонд, инспекция по труду, федеральная служба безопасности, прокуратура и др.

3. В экономическом аспекте в качестве идентифицирующего признака принимается общность народно-хозяйственных задач, характерная направленность развития производительных сил. При этом экономический признак является достаточно разнородным по составу компонентов и представляет собой одновременно:

часть единой системы производительных сил и производственных отношений страны,

совокупность предприятий различных отраслей, сложившуюся в результате сочетания отраслевого и территориального разделения труда, обеспечивающего возможность достижения на этой основе максимального экономического эффекта,

подсистему социально-экономического комплекса страны, относительно самостоятельную его часть с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов,

множество хозяйствующих субъектов с собственными воспроизводственными циклами, как правило, не ограничивающимися ни территориальными, ни экономическими границами регионов,

сферу взаимодействия органов управления предприятий и объединений в сферах планирования, финансирования, кредитования, денежного обращения, использования трудовых и природных ресурсов, территориального разделения труда.

4. В демографическом пространстве регион в наиболее общем виде представляют собой совокупность его жителей. В то же время, учитывая необходимость акцентировать внимание в процессе управления на различных характеристиках населения, необходимо рассматривать его с различных точек зрения:

население как производительная сила и потребитель материальных и культурных благ,

состав населения с точки зрения занятости в экономических процессах (экономически активное, занятое, уровень и характер безработицы),

профессиональный состав экономически активного населения,

структура населения по половозрастным признакам,

население по уровню образования,

локализация населения в административно-территориальных образованиях региона,

продолжительность жизни населения в целом и по его группам,

уровень здоровья населения, заболеваемость.

5. По институциональному признаку регион как система идентифицируется посредством свойственных ему формальных (фиксируются в правовых актах) и неформальных (социальные нормы, деловые договоренности) правил, культурных традиций (устойчивых практик поведения, которые вошли в привычку, закреплены в местных обычаях), ценностей (высшие стандарты поведения, регулирующие широкие области поведения данного сообщества).

С другой стороны, институциональное пространство региона представлено государством, бизнесом, домохозяйствами, институтами гражданского общества.

Государство включает в себя: федеральную власть (законодательная, исполнительная и судебная) и ее представителей; региональную власть (законодательная, исполнительная и судебная); органы местного самоуправления.

Региональная власть обеспечивает достижение целей развития региона через должностных лиц, представителей законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, контрольных и силовых структур.

При этом применяются инструменты управления, направленные на регулирование процессов в обществе и в бизнесе.

Бизнес реализуется, во-первых, в деятельности хозяйствующих субъектов, в создании ими различных институтов – ассоциаций, объединений, которые обеспечивают достижение интересов предприятий и их собственников.

Роль домохозяйств проявляется в создании и функционировании институтов гражданского общества: партий, объединений, союзов, общественных организаций и прочих (общественная палата, общественные организации инвалидов, общественная организация матерей инвалидов-афганцев и пр.), которые формируют позицию общества по различным вопросам и доводят ее до сведения органов власти и управления.

Взаимное влияние различных институциональных подсистем региона: органов власти и управления, бизнеса, домохозяйств, институтов гражданского общества – реализуется следующим образом:

органы власти и управления регулирует и стимулирует бизнес посредством применения различных инструментов (создания бизнес-структур, предоставления преференций, информирования общества в СМИ, формирования социальной инфраструктуры и др.),

бизнес определяет экономические возможности органов власти и управления посредством наполнения регионального бюджета, формирует позиции по интересующим их вопросам и выдвигает инициативы в сфере социально-экономического развития региона через ассоциации, союзы; в значительной мере определяет экономические возможности населения через выплату работникам заработной платы,

гражданское общество через свои институты обращается к органам власти и управления и бизнесу со своими требованиями.

6. Организационное пространство региона представлено совокупностью структур различного институционального содержания, обеспечивающих функционирование и взаимодействие региональных подсистем и элементов посредством определенных инструментов. Вышеупомянутые организационные структуры могут быть представлены следующими компонентами:

муниципальные образования,

административные органы,

бизнес-структуры и их объединения,

объекты инженерной инфраструктуры,

объекты социальной инфраструктуры.