Читаем Государственные реформы в России: от Петра до Путина онлайн бесплатно

Рецензент

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и информационного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В.А. Юсупов

Опубликовано Издательским домом Высшей школы экономики

Kirin, Anatoliy V. State Reforms in Russia: from Peter to Putin [Text] / A. V. Kirin; National Research University Higher School of Economics. – Moscow: HSE Publishing House, 2021. – 408 pp. + 40 ill. – 400 copies. – ISBN 978-5-7598-2523-4 (hardcover). – ISBN 978-5-7598-2404-6 (e-book).

The book presented to the attention of readers is a multidisciplinary synthetic legal scientific research. Based on historical facts and events, legislative acts and documents, the decisions made and actions taken by the country leaders and senior officials of the Russian government while carrying out state-organizing, administrative, territorial, legislative, judicial and other state reforms are being assessed and evaluated by the author in strict chronological order. These evaluations spread across a lengthy period of the Russian history from the ruling of Peter the Great to the current days and acting President of the Russian Federation Vladimir Putin.

This book is targeted on students, post-graduates, lecturers, researchers specializing in law and jurisprudence, political sciences and history. It could also be of great value for practicing judges, lawyers, legislators, senators and members of executive authorities or the ones interested in history of governmental reforms in Russia.

Государственные реформы отнюдь не являются характерными чертами цивилизации XX или XXI в. Они осуществляются непрерывно, начиная с возникновения первых простейших форм государства как социального института.

В переводе с латыни слово «реформа» (reformare) означает «преобразование, изменение, переустройство»[1].

Под государственными реформами обычно понимаются осуществляемые властью конкретного государства эволюционные (в отличие от революционных) преобразования в государственном устройстве, структуре и функциях законодательной, исполнительной и судебной власти в целях совершенствования национального права, государственного управления и судопроизводства.

К государственным реформам прежде всего относят административные реформы, а именно преобразования и перманентные попытки совершенствования в целом организации и функционирования системы государственного управления (исполнительной власти).

В многонациональном и многосубъектном (федеративном в современном понимании) российском государстве административные реформы традиционно затрагивали систему, статус и функции:

– центральных органов государственного управления;

– региональных (территориальных) органов государственного управления;

– муниципальных органов управления и органов местного самоуправления;

– государственной и муниципальной службы и т. д.

Составной частью административных реформ также всегда были напрямую связанные с преобразованиями исполнительной власти (и во многом обусловленные ими) административно-территориальные реформы.

Главным содержанием любой административной реформы является работа по совершенствованию механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлению, оптимизации и повышению эффективности. Все эти вопросы относятся к сфере ответственности государства, а не его граждан или субъектов хозяйствования, что является очевидным и безусловным.

К государственным реформам относятся, помимо названных, и другие преобразования в сфере организации и функционирования государства:

правовые реформы, т. е. реформирование системы национального права и законодательства, и

судебные реформы, т. е. реформирование судебной системы, ее форм и структурных звеньев на разных уровнях, а также преобразования в организации и процедурах судопроизводства.

Иначе говоря, государственные реформы обычно затрагивают сферу публичных, а не частноправовых, имущественных отношений, что характерно для экономических реформ.

Экономические реформы происходят тоже не без участия государства. Однако они лишь оформляются законодательно, обычно не меняя в цивилизованных странах ни политическую систему, ни государственное устройство, ни базовую систему права и государственного управления (что происходит в условиях революций, а не реформ).

Учитывая избранный нами преимущественно административно-правовой предмет настоящего исследования и полностью оставляя за его рамками политологический анализ, напомним лишь, что термин «революция» (от позднелатинского revolutio – переворот, поворот, обращение)[2] – это резкая смена социального или политического строя, как правило, насильственным способом; «коренной переворот во всей социально-экономической структуре общества, приводящий к смене общественного строя»[3].

В общенаучном понимании термин «революция» вошел в обиход после опубликования в 1543 г. труда Н. Коперника «De revolutionibus orbium coelestium» («О вращениях небесных сфер»), а уже позднее распространился на область социальных и политических отношений. В исторических трудах и философско-социальной публицистике этот термин утвердился с середины XVII столетия в связи с низложением в Англии династии Стюартов – «Славной революцией», по определению Оливера Кромвеля. Однако современный смысл он обрел после событий во Франции конца XVIII в., названных тогда их участниками и свидетелями «революцией» (позже переименованной в Великую Французскую революцию). С этого времени все действия, направленные на свержение существующей государственной власти с целью введения новых порядков, стали называть революцией[4].

С учетом вышесказанного необходимо, наконец, официально признать, что, по аналогии с революционными событиями февраля – октября 1917 г. (приведшими после Гражданской войны к образованию в 1922 г. СССР), события 1991 г. (приведшие к развалу СССР и государственному обособлению Российской Федерации), которые также сопровождались конфликтами в парламенте, сменой руководства страны, насильственными действиями (танками в Москве, массовыми несанкционированными протестами, уличной стрельбой), повлекли революционные изменения в Российском государстве, а именно:

– смену государственного строя и политической системы;

– кардинальные изменения в системе государственной власти;

– изменения в границах и территориальном устройстве государства;

– кардинальные изменения в регулировании системы и содержания базисных экономических отношений;

– формирование новой системы законодательства и изменения в системе права;

– полное переформатирование механизма исполнительной власти, системы и функций органов государственного управления;

– формирование новой системы судов и судопроизводства и т. д.

Поэтому для содержательной и терминологической ясности уточним, что, по нашему мнению, оба названных события в истории России были революциями.

В отличие от историков, традиционно датирующих «революцию» по факту захвата власти, для правоведов революционные события лишь начинаются периодом захвата власти и продолжаются вплоть до юридического оформления нового государства вместо старого, разрушенного революцией.

По мнению автора, формально-юридически «революция 1991 года» началась в августе 1991 г. с ГКЧП, продолжилась дезорганизацией государственных институтов СССР и подписанием «Беловежского соглашения» в декабре 1991 г. руководителями трех союзных республик (РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР), а завершилась лишь в конце 1993 г. – после подписания Федеративного договора, формирования новой системы органов государственной власти и принятия Конституции Российской Федерации.

Поэтому события 1991–1993 гг. никак не могут быть признаны для нашей страны «государственными реформами», а должны определяться в лучшем случае другим, более корректным для правоведения термином – «реформа государства». Хотя многие критики соглашения о роспуске СССР (которое противоречило итогам общесоюзного референдума марта 1991 г. о сохранении СССР и игнорировало позицию большинства населения России и других союзных республик) называли их тогда и называют сегодня «государственным переворотом». Что, однако, не меняет формально-юридической оценки этих событий как революции, т. е. реформы государства.

Применительно к рассматриваемой автором российской практике государственных реформ, особенно в части приоритетов их осуществления в системе координат «взаимоотношения государства и личности», в настоящей работе представлен ретроспективный обзор и сравнительно-правовой анализ опыта дореволюционных, советских и постсоветских государственных реформ (прежде всего административных, а также правовых и судебных).

Вынесенная в подзаголовок этой книги периодизация исследования государственных реформ в России «от Петра до Путина» обусловлена тем, что допетровский период отечественной истории (начиная с победы в Куликовской битве над Золотой Ордой, ознаменовавшей освобождение от монгольского ига, и объединения русских земель вокруг Москвы в период XIV–XVI вв. и кончая формированием единого централизованного государства при Иване IV Грозном и двух первых царях династии Романовых, с перерывом на Смуту) был, скорее, чередой реформ государства по предложенной выше классификации терминов.

В рамках этих перманентных реформ государства осуществлялись и отдельные значимые для разных периодов истории России государственные реформы. Например, правовые реформы Ивана III (впервые систематизировавшего нормы уголовного права и процесса в Судебнике 1497 г.) и Алексея Михайловича Романова (впервые систематизировавшего уже все важнейшие нормы российского права в Соборном уложении 1649 г., илл. 1) или реформа государственного управления Ивана IV Грозного (приказы как прообраз современной системы органов исполнительной власти и опричнина как механизм формирования профессиональной государственной службы).

Петру же, в отличие от предшественников, досталось в наследство сформированное в течение трех предыдущих столетий централизованное и территориально единое государство Российское, уже созревшее к концу XVII в. для роли новой мировой державы.

Только у Петра появилась возможность начать свое царствование не с продолжения формирования державы, собирания ее разрозненных земель и защиты существующих границ от внешних врагов, а с укрепления уже сложившегося огромного государства, сразу приступив к реформированию его внутреннего устройства по лучшим в понимании самодержца образцам «продвинутых» европейских абсолютных монархий.

Именно поэтому Петр стал «первым» не только в историческом перечне царственных имен династии Романовых, но и в предложенном автором вниманию читателей исследовании ретроспективы государственных реформ в России.

Как известно, российское государство в Средние века прошло в своем развитии те же этапы, что и Западная Европа: раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, централизованное государство, сословно-представительная монархия и абсолютизм.

История России до Петра I (илл. 2) знала и переживала, как было отмечено выше, немало «реформ государства» и «государственных реформ». Главное отличие петровских преобразований от более ранних государственных реформ состояло в том, что они имели комплексный, всеобъемлющий характер, затронули все сферы внутреннего управления и жизни народа, кардинально обновив большинство государственных и общественных институтов России.

Можно также с достаточной степенью вероятности утверждать, что впервые в России столь кардинальные государственные преобразования осуществлялись не интуитивно и спонтанно, а в соответствии с неким подобием «научной концепции» (в современном понимании этого термина).

Начавшийся во второй половине XVII в. процесс формирования абсолютных монархий в Европе нашел тогда и научное обоснование в философском учении об абсолютизме как неограниченной власти монархов над своими подданными во имя «общего блага». На основе этого учения во Франции, Пруссии и Австрии к началу XVIII в. получили развитие патерналистские теории евдемонизма, меркантилизма и так называемая камеральная наука, ставшая прообразом современной теории государственного управления.

В целях философско-исторического осмысления форм реализации в государственном управлении «идеи об общем благе» эти учения обосновывали представление об идеальной власти как полном доминировании общих интересов государства над интересами личности. Например, согласно теории евдемонизма немецкого философа Христиана Вольфа (1679–1754), назначение государства состояло в содействии достижению общего блага народа (прежде всего Вольфом имелось в виду «преуспеяние» нарождавшегося тогда на германских землях бюргерского класса как социальной основы будущего единого государства). В свою очередь, основным и естественным законом поведения людей в целях обеспечения «общественного счастья» Х. Вольф определял необходимость ограничения прав индивидов и наделения их лишь такой мерой свободы, которая нужна для исполнения ими своих социальных обязанностей перед государством во имя обеспечения общего блага[5].

В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила свое развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов. Названные учения обосновывали представление об абсолютной монархии как лучшей форме государственного отеческого попечения об «общем благе».

В тот же период в Европе получила развитие и камеральная наука, которая занималась изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.).