Читаем Прокурорская деятельность в Российской Федерации онлайн бесплатно

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российский государственный университет правосудия

Авторы:

B. А. Бобренев, профессор кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент (введение, лекции 1 – 11, 12 (совместное Поповым А. А.), 19 (совместно с Поповым А. А.), руководитель авторского коллектива;

К. Н. Голиков, профессор кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент (лекции 14, 15, 16 совместно с Мамыкиным А.С.);

C. В. Кирсанов, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук (лекции 17, 18);

А. С. Мамыкин, зав. кафедрой организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент, заслуженный юрист РФ, Почетный работник сферы образования Российской Федерации (лекция 13, лекции 14, 15, 16 совместно с Голиковым К. Н.), глоссарий, заключение, ответственный редактор;

A. А. Попов, аспирант кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП (лекция 12, 19 совместно с Бобреневым В. А.).

Рецензенты:

Н.Н. Карпов, зав. кафедрой Академии Генеральной прокуратуры РФ, д-р юрид. наук, профессор;

B. И. Качалов, профессор кафедры уголовного процесса им. Н. В. Радутной РГУП, канд. юрид. наук, доцент.

Специфический признак правового государства – наличие в нем законов, выражающих потребности прогрессивного развития общества. Однако сами по себе законы не обеспечивают всеобщего их соблюдения в государстве и обществе в силу различий, главным образом, экономического, нравственного и иного характера, существующих в российском обществе. Это проявляется и в отношении к праву, к закону, служит причиной их несоблюдения, совершения правонарушений.

Выявление и устранение нарушений Конституции РФ и законов, действующих на территории страны, возложено на российскую прокуратуру, которая рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющейся неотъемлемым элементом механизма правовой защиты в государстве и обществе.

Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства права, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» – совокупность взаимосвязанных положений общетеоретического, правового, методического характера, раскрывающих предназначение органов прокуратуры, предмет, цели и задачи прокурорского надзора как основной функции прокурорской деятельности, иных функций и направлений деятельности прокуратуры как государственного функционального института по обеспечению законности и правопорядка в Российской Федерации. Изучение этой дисциплины рассматривается как необходимое условие обеспечения профессионального образования по направлению подготовки федерального государственного образовательного стандарта 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр»).

В процессе обучения студенты знакомятся с системой органов прокуратуры в Российской Федерации, основными направлениями ее деятельности, организацией службы в органах прокуратуры и получают знания о состоянии законности в стране и наиболее распространенных нарушениях, допускаемых практически по всем отраслям права, способах их выявления и устранения, в том числе, в сферах соблюдения прав и свобод граждан, экономики, законодательства о труде, защиты прав потребителей, а также нарушений процессуального и материального права в административном, гражданском, арбитражном и уголовном процессе, исполнительном производстве и т. д.

В ходе изучения студентами курса «Прокурорская деятельность» на основе сочетания аудиторных занятий и самостоятельных форм обучения достигаются следующие цели:

• образовательная – усвоение теоретических положений о прокурорской деятельности, ее месте в правоохранительной системы государства, целях и задачах, функциях и принципах организации и деятельности прокуратуры в современный период, тенденциях и перспективах развития;

• закрепление теоретических знаний, полученных при изучении других юридических дисциплин, о роли прокуратуры в соблюдении Конституции РФ и законов, защите прав человека и гражданина, обеспечении законности при расследовании преступлений, участия прокуратуры в административном, арбитражном, гражданском и уголовном судопроизводстве, осуществлении уголовного преследования, исполнения судебных решений, проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и других;

• практическая – умение уяснять смысл и содержание Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказов Генерального прокурора РФ и применять их в конкретных правовых отношениях, возникающих в сфере основных направлений прокурорской деятельности, приобрести методические навыки ее осуществления, подготовки актов прокурорского надзора и реагирования на выявляемые нарушения закона;

• воспитательная – формирование правового мировоззрения будущих юристов в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», обусловленными приоритетом защиты прав и свобод человека и гражданина, основами правовой теории и практики, социальными, гуманистическими и нравственными началами российского права.

Достижение этих целей направлено на формирование у студентов следующих общепрофессиональных (ОПК) и профессиональных компетенций (ПК): способность соблюдать законодательство РФ, в том числе Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, а также общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ОПК-1); способность работать на благо общества и государства (ОПК-2); способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОПК-3); способность сохранять и укреплять доверие общества к юридическому сообществу (ОПК-4); способность осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2); способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права (ПК-3); владеть навыками подготовки юридических документов (ПК-7); способность выявлять, давать оценку коррупционному поведению и содействовать его пресечению (ПК-12).

Учебное пособие содержит системный анализ нормативных правовых актов об организации прокурорской деятельности в Российской Федерации и примеры правоприменительной практики органов прокуратуры.

Прокуратура как институт государства зародилась во Франции. Она была учреждена Ордонансом короля Филиппа IV в 1302 г. как орган представительства монарха и выполнения его воли. При этом прокуратура должна была выполнять не только надзорную функцию, но и уголовное преследование лиц, обвиняемых в преступлениях против государства и церкви.

Прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных государственных институтов в других странах.

Не стала исключением и Россия. Император Петр I в 1711 г. своим Указом учредил в России Фискальную службу, в функции которой входило осуществление тайного надзора за исполнением распоряжений главы государства, а также контроль за производством расследований злоупотреблений и преступлений с последующим докладом в Юстиц-коллегию для судебного разбирательства. Однако фискалы не оправдали возлагавшиеся на них надежды. Многие из них и сами погрязли в различных махинациях и мздоимстве, чему в немалой степени способствовало то, что они не получали от казны жалованья и существовали за счет «собственных кормовых», то есть поборов. Спустя несколько лет, Петр I вынужден был признать, что «чин фискала тяжел и ненавидим»[1].

Убедившись в неэффективности деятельности фискалов, и для усиления своей власти Петр I учредил должность Генерал-прокурора при Сенате и обер-прокуроров при его коллегиях. Суть должности Генерал-прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше»[2].

Дата издания Указа – 12 января (1722 г.) отмечается в России как День работника прокуратуры. Спустя несколько дней были установлены и должности прокуроров при надворных судах

Первым Генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский – сподвижник и наиболее доверенное лицо императора. Фактически генерал-прокурор во времена Петра являлся вторым лицом в государстве, хотя по табели о рангах относился к третьему классу. Он и другие прокуроры наделялись самыми широкими контрольно-надзорными функциями, в том числе за деятельностью Сената и его коллегий, государственными чиновниками, а также за фискалами. Первое время деятельность российских прокуроров имела исключительно надзорный характер. В дальнейшем они стали частью судебно-правовой системы и состояли при судах.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль действий и решений Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

В соответствии с Указом Петра I «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., Генерал-прокурор («око государево») осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны – Сенат – действовал в строгом соответствии с императорскими указами. В Указе Генерал-прокурору предписывалось: «Накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», для чего требовалось вести специальную книгу, в которой записывать на одной половине, в который день какой указ уже состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено, или не исполнено»[3]. При установлении нарушения указа прокуроры наделялись правом приостановить незаконные действия и решения, а если не послушают – «в тот же час протестовать, оное дело остановить и немедленно донести нам» (императору. – Авт.).

Выражаясь современным языком, прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов и обязаны были принимать меры к устранению нарушений законов. Причем это относилось не только к Генерал-прокурору при Сенате, но и нижестоящим прокурорам.

Генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании они истинно и ревностно поступали»[4], а не отвечающих этим требованиям надлежало представлять на суд Сенату.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокуроры коллегий Сената, губернские прокуроры, а также прокуроры при надворных судах. С учреждением магистратов (сословных органов, осуществлявших, в том числе, полицейские и судебные функции по рассмотрению уголовных и казенных дел в городах в отношении купечества и мещан) они также стали находиться под юрисдикцией прокуроров, в частности, обер-прокуроры в Военной и Адмиралтейской коллегиях, должности которых были учреждены в том же году.

По свидетельству известного российского историка В. О. Ключевского: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[5].

Кроме того, Указ от 27 апреля 1722 г. предписывал: «за фискалами смотреть, и ежели что худо увидит, немедленно доносить Сенату»[6]. В свою очередь, фискалы были обязаны обо всех выявленных ими нарушениях законов немедленно доносить губернскому прокурору, а тот – Генерал-прокурору.

Прокуроры не подлежали никакому суду, не были никому подконтрольны, кроме императора. «Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и разыскивать, а дело приказать иному кому, однако ж никакой пытки, экзекуции или наказания не назначать»[7].

С первых дней прокуратура в России действовала как единая система на основах принципа централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров Генерал прокурору при Сенате, а он – Императору России.

Таким образом, российская прокуратура оформилась как подотчетная только императору централизованная система, главным направлением деятельности которой являлся надзор за повсеместным исполнением законов государства, наделенная большими полномочиями и исключительно высоким статусом.

Однако за смертью Петра I, ослаблением государственной власти и снижением роли Правительствующего Сената последовал кризис в сфере системы обеспечения законности в стране. Наступила эпоха дворцовых переворотов, продолжавшаяся 37 лет – до восшествия на престол императрицы Екатерины II (1762 г.). Фактически прокуратура прекратила свою надзорную деятельность. Ягужинского отправили в отставку.

Мы имеем убедительный пример тому, что ослабление законности и последовавший за этим кризис власти непосредственно связаны с развалом деятельности прокуратуры – органа, стоявшего на страже этой законности. Последующая история России еще не раз подтвердит такую закономерность.

Только с воцарением на российский престол Анны Иоанновны начался процесс восстановления прокуратуры. 2 октября 1730 г. императрица издала Указ следующего содержания: «Ныне небезызвестно нам есть, что в коллегиях и канцеляриях в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают… Для отвращения сего быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им должности….И для того ныне в Сенат, покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет, иметь в должности его надзирание из членов сенатских генералу Ягужинскому»¹.